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Immer wieder mal droht eine Kommune die Einschränkung der Freizügigkeit eines EU-Ausländers (nachfolgend „Unionsbürger“ genannt) an, weil dieser wegen einer Straftat verurteilt wurde. Hierzu folgende Anmerkungen:

Bloße Verurteilung reicht nicht

Bereits nach der grundlegenden Bestimmung des § 6 Abs. 2 FreizügG/EU genügt bei einem Unionsbürger eine bloße strafrechtliche Verurteilung gerade nicht, um einen Verlust des Rechts auf Einreise nach und Aufenthalt in Deutschland zu rechtfertigen. Vielmehr muss eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.

Fehlendes rechtliches Gehör

Hierzu enthalten die Schreiben der Kommunen regelmäßig keinerlei Anhaltspunkte, so dass eine Stellungnahme zu den Erwägungsgründen nicht erfolgen kann. Dann aber fehlt es bereits an einer ordnungsgemäßen Anhörung. Damit stellten sich die angedrohten Maßnahmen schon allein deshalb als rechtswidrig dar.

Gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Ordnung

Im Rahmen vorgenannter Prüfung dürfen nur im Bundeszentralregister noch nicht getilgte strafrechtliche Verurteilungen und diese nur insoweit berücksichtigt werden, als die ihnen zu Grunde liegenden Umstände ein persönliches Verhalten erkennen lassen, das eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt.

Strenger Prüfungsmaßstab

In den AVV zum FreizügG/EU ist in Ziffer 6.1.1.1 außerdem geregelt, dass die Begriffe der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit als Einschränkung des Prinzips der EU-Freizügigkeit grundsätzlich eng auszulegen sind.

Gerichtliche Überprüfbarkeit

Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs handelt es sich um einen unionsrechtlichen Begriff, dessen Auslegung durch die nationalen Behörden und Gerichte der Nachprüfung durch die Organe der Union zugänglich ist (vgl. u. a. EuGH, Urteil vom 22. Mai 2012, Rs. C-348/09 – Infusino).

Geringer Ermessensspielraum

Weiter heißt es in Ziffer 6.1.1.1 AVV zum FreizügG/EU: Der Begriff der öffentlichen Ordnung im Sinn des Unionsrechts ist mit dem Begriff der öffentlichen Ordnung des allgemeinen Polizeirechts nicht identisch. Den mitgliedstaatlichen Behörden wird nur in sehr beschränktem Maße ein Ermessensspielraum eröffnet. Es können vielmehr nur solche Verhaltensweisen den Verlust des Freizügigkeitsrechts rechtfertigen, die eine tatsächliche und hinreichend schwerwiegende Gefährdung eines Grundinteresses der Gesellschaft darstellen. Eine Verletzung der ungeschriebenen Regeln des menschlichen Zusammenlebens reicht hierfür grundsätzlich nicht aus. Auch eine strafbare Handlung, die zu einer Verurteilung führt, reicht für sich genommen nicht aus, um das Vorliegen einer Gefährdung der öffentlichen Ordnung im Sinn des Unionsrechts zu begründen (vgl. Nummer 6.2.1). Es muss zudem eine besonders schwerwiegende Beeinträchtigung gewichtiger Rechtsgüter vorliegen.

Der Prüfungsmaßstab im Einzelnen

Ziffer 6.1.1.2 AVV zum FreizügG/EU stellt klar: Der unionsrechtliche Begriff der öffentlichen Sicherheit ist mit dem des deutschen Polizeirechts nicht identisch. Es wird unionsrechtlich keine scharfe Trennung zwischen öffentlicher Sicherheit und Ordnung vorgenommen. Vielmehr gilt laut Europäischem Gerichtshof ein umfassender ordre public Vorbehalt. Für dessen Auslegung sind die in der Freizügigkeitsrichtlinie geltenden Grundsätze maßgeblich. Die Freizügigkeitsrichtlinie (Richtlinie 2004/38/EG) regelt in Art. 28 Abs. 1: „Bevor der Aufnahmemitgliedstaat eine Ausweisung aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verfügt, berücksichtigt er insbesondere die Dauer des Aufenthalts des Betroffenen im Hoheitsgebiet, sein Alter, seinen Gesundheitszustand, seine familiäre und wirtschaftliche Lage, seine soziale und kulturelle Integration im Aufnahmemitgliedstaat und das Ausmaß seiner Bindungen zum Herkunftsstaat.“ Dessen ungeachtet obliegt es der Behörde zu klären, ob ein Fall des Art. 28 Abs. 2 oder 3 vorliegt, die ungleich strengere Anforderungen statuieren. Auch auf die Erwägungsgründe der Richtlinie, Nr. 23 ff., ist hinzuweisen – einschließlich der Verfahrensgarantien in Nr. 25 und 26, welche auch den Grundsatz umfassen, dass behördliche Handlungen ausreichend begründet sein müssen.

Fazit: Einschränkung der EU-Freizügigkeit kommt nur ganz ausnahmsweise in Betracht

Nach alledem kommt die Annahme einer gegenwärtigen Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die eine Beschränkung der EU-Freizügigkeit begründen könnte, allenfalls ganz ausnahmsweise in Betracht.